17 января состоялось совещание руководителей юридических служб ТРК по правовым проблемам цифрового многопрограммного телерадиовещания в свете "Концепции развития телерадиовещания в РФ (2008-2015 годы)".
Совещание, организаторами которого явились НАТ и Россвязьохранкультуры, открыл Президент НАТ Эдуард Сагалаев. Лицензирование вещания в многопрограммном телевидении, отметил он, должно отвечать принципам государственного регулирования и требованиям рынка, участниками которого являются как вещатели, так и другие субъекты. Они обозначены в принятой Концепции, основные положения которой в этой сфере изложил Э.Сагалаев: сохранение принципа двух лицензий, предложение универсальной лицензии, неограниченное количество лицензий, выдаваемых одному вещателю, единый орган, принимающий решение о их выдаче.
Заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия С.К.Ситников изложил позицию регулятора, согласно которой лицензирование вещания должно быть механизмом защиты интересов не только вещателей, но и телезрителей, радиослушателей. Между вещателями и аудиторией не должно существовать противоречий, хотя наличие таковых между самими вещателями – в силу конкурентной среды – а также между регулятором и вещателями нельзя игнорировать. Иные принципы лицензирования вещательной деятельности в условиях цифрового многопрограммного телевидения, нежели в прежнем аналоговом, требуют решения многих сложных проблем. К их числу С.Ситников отнес механизм формирования пакетов программ, принцип лицензирования - каналов, пакетов или контент-агрегаторов. По образному выражению С.Ситникова, "сегодня лицензия на вещание – это форма доступа канала к аудитории". Ее наличие и характеристики позволяют выстраивать определенные отношения вещателя с телезрителями, производителями программ, операторами связи, рекламодателями. Какие модели, в том числе бизнеса, возникнут в ближайшем будущем, в связи с предстоящими переменами? В какие законы и нормативно-правовые акты необходимо внести изменения и дополнения? На эти вопросы было предложено поискать ответы участникам совещания.
Вице-президент НАТ, заместитель генерального директора "ТВ Центра" Е.А.Злотникова предложила обсуждать предложенные проблемы, базируясь на двух принципах: при переходе на цифровое ТВ зрители не должны получать в свободном доступе меньше программ, чем они получают сейчас, и не допустить дисбаланса рынка. Форма универсальной лицензии, по ее мнению, разумна, тем более, что она вполне оправдала себя в практике спутникового вещания. Однако существует одно решающее условие: не должно быть дефицита частот, который ограничивал развитие рынка в аналоговой среде.
По мнению руководителя юридической службы ОАО "Первый канал" Д.А.Орлова универсальная лицензия может стать хорошим методом регулирования рынка, если ее владельцы не попадут в ситуацию других конкурсов – на включение в пакеты программ, которые могут возникнуть по инициативе операторов связи. Существует опасность смещения центра тяжести в область бизнес-интересов коммерческих структур. В этой связи Д.Орлов отметил важность участия в процессе государственного регулятора – Россвязьохранкультуры и предложил формулу, которая в равной степени обеспечила бы интересы каналов и операторов связи, операторов кабельного телевидения. Было внесено и еще одно конкретное предложение: обладатель лицензии на эфирное вещание должен иметь право вещать на определенной территории во всех средах, от кабельных операторов при этом не нужно требовать никаких разрешений.
Директор правовой дирекции ВГТРК А.Ю.Стариков обратил внимание на то, что в Концепции не нашел отражения принцип обязательного распространения каналов свободного доступа, не входящих в обязательный общедоступный пакет, на безвозмездной основе и предложил учесть это положение в работе над дополнениями в законы и положения. Важно при этом, считает А.Стариков, применять дифференцированный подход, определяя общественный или коммерческий статусы вещателей. Однако, заметил начальник Управления надзора и правоприменительной деятельности в сфере массовых коммуникаций Россвязьохранкультуры М.Т.Бадашкеев, закон пока не дает определения общественного вещания, а выполнение функций общественного вещателя при желании может заявить любой канал, вне зависимости от его организационно-правовой формы.
Директор юридической дирекции "ТВ Центра" И.Ю.Еремин обратил внимание на содержание универсальной лицензии: если основным в ней будет "программная направленность СМИ", то будет ли критерий контента, без привязки канала к частоте, достаточным для его самостоятельности, капитализации?
Начальник Управления разрешительной работы в сфере СМИ Россвязьохранкультуры М.Ю.Ксензов предложил участникам совещания сосредоточиться на правовых проблемах общего процесса развития телерадиовещания, без локализации в теме цифровой среды распространения. Его обращение к юристам компаний прозвучало, можно сказать, неожиданно – обсуждая, какая нормативно-правовая база, какие изменения системы регулирования необходимы, не следует ли задуматься об опасности избыточного госрегулирования и жесткой регламентации?
М.Ксензов поддержал предложение о необходимости сохранения каналов свободного доступа, транслируемых в каждом конкретном регионе по состоянию на 1 января 2008 года, в эфире при переходе на цифровой формат. Это условие должно быть зафиксировано в одном из нормативно-правовых актов.
И.Еремин предложил внести юридически выстроенные формулировки этого положения, как и других, не менее важных, в проект постановления Правительства "О порядке лицензирования телерадиовещания на период перехода к цифровым стандартам".
Участники совещания отметили, что это и другие конкретные предложения, по сути, будут реализовать предусмотренное Концепцией совершенствование нормативной правовой базы, в том числе "определение единых правил лицензирования вещания независимо от способов и технологий трансляции". Предстоит большая работа по совершенствованию всего законодательства в сфере электронных СМИ и массовых коммуникаций, включая базовые законы "О средствах массовой информации", "О связи", постановления Правительства об условиях лицензирования и т.д. Так, по мнению Е.Злотниковой, важнейшим положением, регулирующим отношения вещателей и операторов кабельного телевидения, должно стать определение обязанности операторов кабельного телевидения осуществлять трансляцию в базовом пакете всех каналов, имеющих лицензии на наземное эфирное вещание на соответствующей территории, без взимания платы с вещателей.
Однако, как минимум, необходимы точные и недвусмысленные определения понятий "кабельный оператор", "телевизионный канал", да и самого термина "телевизионное вещание". Ведь, под вещанием, по тексту Концепции, понимается "формирование и распространение продукции электронных средств массовой информации", а теле- или радиоканал таковыми не являются, следовательно, "распространяться" не могут. Но именно в таком понимании эти термины применяются в Концепции, как тождественные понятиям "теле- или радиопрограмма".
М.Ксензов пояснил, что документов, проектов нормативно-правовых актов будет несколько, причем без "привязки" к переходному периоду. Важно прояснить отношения между всеми участниками рынка: вещателями и операторами связи, между ними и потребителями, которые могут выступать в роли абонентов и пользователей, предложить модели взаимодействия. В связи с этим могут быть прописаны дополнения в Правилах оказания услуг связи для целей телерадиовещания, Правилах присоединения.
Заместитель генерального директора телекомпании "Волга" (Нижний Новгород) С.Ф.Лаптев выразил убеждение в том, что концентрация на взаимоотношениях вещателей и кабельных компаний отвлекает внимание от определения взаимодействий с операторами мобильного ТВ, сегмент которого стремительно увеличивается, других сред распространения телерадиопрограмм. Он еще раз подчеркнул, что "универсальная лицензия" без указания номера телевизионного канала, частоты, мощности передатчика не может считаться универсальной. Лицензия, за получение которой в конкурсном порядке борются телерадиокомпании, для них является основным и уникальным документом только потому, что вещатель получает гарантии государства осуществлять распространение программ в определенных границах на конкретной частоте и конкретном канале в мультиплексе. Оператор связи предоставляет услуги вещателю не только потому, что последний располагает программами, контентом, но и конкретными ресурсами для их распространения. В противном случае лицензия утрачивает регулятивную функцию, а вещатель – возможности распространять свою продукцию.
Возникает опасность, - подытожил Э.Сагалаев, - что лицензия превратится в документ, "дающий право, но не гарантирующий возможности".
"Иллюзией цифры" назвал С.Ситников ожидания того, что новые технологии автоматически решат все проблемы телерадиовещания. Необходимо понимать, во-первых, что того количества мультиплексов, которые хотели бы получить вещатели, ни государство, ни коммерческие структуры сразу предоставить не смогут. А, следовательно, ресурс так или иначе будет ограниченным. Во-вторых, при внедрении и использовании любых технологических стандартов следует учитывать состояние рынка и условия конкуренции, не предполагающих преференций одним участникам в ущерб другим. Сейчас необходимы быстрые решения и действия, для того, чтобы учесть и сформулировать предложения в проектах документов, подготовка которых предусмотрена Концепцией.
Интересные предложения внесли заместитель генерального директора "Пятого канала" (Санкт-Петербург) А.П.Митяев, руководитель юридической службы ОАО "Национальные телекоммуникации" М.В.Дозорцева, заместитель генерального директора ОАО "Система Масс-Медиа" Ю.М.Шумская и другие участники совещания.
Главное, подвел итоги Э.Сагалаев, не забыть об интересах телезрителей и радиослушателей. Когда мы говорим о пакетах обязательных программ, свободного или условного доступа, компрессии или кодировании сигналов, декодеров – мы должны понимать, что, в конечном счете, все это для людей, наших зрителей и слушателей. Э.Сагалаев предложил уже через неделю собраться всем, кто готов представить материалы по конкретным позициям Концепции развития телерадиовещания.